（图片来源：全景视觉）
陈民/文在产业新城、产业园区等区域综合开发项目中，承担片区建设运营开发工作的企业主体，被称作城市运营商。城市运营商既可以是政府的平台公司，也可以是市场化的投资企业。
能够获得城市运营商的身份，自然跟企业承担的职能有关系，地方政府与企业之间的合作关系，也是基于此建立起来的。在片区开发中承担基础设施和公共服务设施建设、产业发展服务和片区运营管理，这是对城市运营商工作的常规描述，看得多了，有时候会觉得习以为常，似乎城市运营商天生就只是做这些事。
前一段时间，参加地方政府和一家大型投资企业的综合开发合作谈判，双方谈了很长时间，各种合作条件也谈得差不多了，会议结束之前，一位政府领导给参与谈判的政府工作组提了一个问题，“我们为什么一定要引入一家城市运营商，这些事情我们政府部门为什么自己做不好，你们也要思考一下。”
这是一个非常基本的问题，但是引起了政企双方十分热烈的讨论，也引发了我的重新思考。有时不把基本问题谈清楚，就很难在操作层面的问题上有正确的处理导向，所以今天我们来谈一谈这个基本问题，城市运营商在区域综合开发中，承担的到底是什么角色，为什么政府有必要建立或者引入一家城市运营商。
基于过去十几年之中为上百家新区提供的综合开发服务实践，我们认为城市运营商在一个区域综合开发项目中，最有价值的两个角色就是进行投融资统筹以及产业发展服务，并可以在此基础上衍生出更多的增值服务。
那么，这些角色政府是否可以担当呢？企业又凭什么能做得比政府更专业呢？这些基本问题不探讨清楚，政府与企业的合作就不容易顺利推进。
区域综合开发的（投融资）资金统筹者：规划落实的增信平台
片区综合开发的投资主体，第一个角色是各类基础设施和公共服务设施建设的投融资和资金的统筹者，从区域发展和规划落地角度而言，他也是通过资金统筹为区域发展增信的主体。
为什么要强调资金统筹这个角色呢？这个角色看起来似乎没有很大的含金量，其实不然，要说清楚这个问题，让我们从二十年前在城市建设领域出现的两个热词“堵城、睡城”说起。
“堵城、睡城”是怎么形成的？
年前后，新城开发的概念还在萌芽之中，出现在人们视野中的还是卫星城的开发模式。当时在北京、上海等一线大城市，中心区的建设已经比较完善，并且处于不断扩张之中，大城市病的问题逐渐凸显出来，管理者逐渐意识到摊大饼式的发展模式必须要有所转变，于是远离中心城区的卫星城、城市边缘组团被规划出来。
然而意想不到的是，这些郊区的城市边缘组团开发出来以后，却普遍出现了基础设施和公共服务配套不足的问题，住在这里的数万甚至十数万人群，每天上下班时间不得不挤上非常有限的一两条道路，晚上回到居住区，没有商业服务，文化娱乐设施十分匮乏，学校、医院之类的设施建设也相当滞后，人们回到居住区只能睡觉，于是这些郊区的城市组团被人们戏称为“堵城”“睡城”。
那么这些“堵城”“睡城”是怎么形成的呢？为什么基础设施和公共服务设施建设会那么滞后呢？是制定规划的时候没规划这些服务设施吗？显然不是，当时的规划理念即便没有今天先进，也不至于如此落后。在研究这些地区的成因时，我们访问了当时操盘这些地区开发的政府官员，他们比较普遍的回答是，没有钱，没钱修建这些设施，只能等政府有钱了慢慢完善配套。
这个原因听上去很实际，没钱这件事儿实在是谁也没办法。可细细思考一下，“没钱”是一线建设者的直观感受，但是为什么会没钱呢？这些城市边缘组团、郊区卫星城，多半是以居住功能为主的，也就是说这些地区规划中住宅和商业这类高价值经营性土地的比重是比较高的，土地在出让时，会有比较大的资金回流，这些资金通常情况下，应该能够满足一个区域的基础设施和公共服务配套建设了。为何一线的建设者会感受到没钱呢？
这个问题很值得探究，我们需要从过去政府在新区建设的资金运用过程中去寻找答案。首先需要解一下，政府部门的职能设置。在城市建设领域，政府部门的职能呈现出非常明显的行业特征，比如交通部门负责城市交通基础设施的建设统筹；教育部门负责各类教育设施的建设和运行；市政部门负责城市里面污水处理、垃圾处理等市政设施的建设和管理；而土地储备部门则主要负责经营性土地的收储和供应。
按照行业划分职能，使得政府的管理职能相对比较容易实现专业化，职责边界非常的清楚。那他们在一个新区的建设中又是如何发挥作用和运用资金的呢。
新区建设的开始阶段，通常政府会投入资金修建联系新区与主城区之间的交通基础设施，之后的工作中，土地储备部门开始发挥作用，在完成“七通一平”的建设工作并付出征地和拆迁成本后，将新区的住宅、商业和产业用地收储，向市场供应。供应所得的土地出让收入，进入财政，其中对应土地收储成本的部分，通常会返还给土地收储部门，而高于土地收储成本的增量资金，则由财政和发改部门，根据各个行业主管部门申报的建设项目资金需求，拨付给各个行业主管部门，用于各类基础设施和公共服务项目的建设。
那为什么新区经常会出现基础设施和公共服务设施配套滞后的情况呢？难道这些资金没有被用于项目建设吗？并非如此，这些资金确实用来建设各种项目了，只是没被用在新区上。
这是什么原因？实际上这与各个行业部门的资金运用逻辑有关，由于每一个行业主管部门统筹的都是整个城市本行业的建设发展工作，在运用资金安排建设项目时，通常有两个基本原则：第一个原则是紧急项目优先。如一些地方老百姓已经入住了，医院等配套设施已经成为社会问题了，这类紧急项目会优先安排资金。第二个原则是重大项目优先。如市里面新制定了发展规划，安排了一项大型基础设施建设，变成了“一把手工程”，那么这类项目通常会获得优先权。
过去的二十年中，我们的城市规模一直处在不断扩张之中，城市的摊子铺的越大，政府花钱的地方越多，许多行业主管部门的拟建项目库中，项目每年增加的都比减少的快，资金需求越来越多，从来不曾削减过，资金始终都处在不够用的状态之下，于是在紧急优先、重大优先的安排规则下，那些表面看起来即不紧急又不重要的项目，就只能排队；在全市统筹、行业统筹的视角下，为一个新区早期的建设提前配置甚至同步配置基础设施和公共服务设施，通常看起来自然没那么紧急。
由此可见，新区土地出让的资金，只是没有投到新区项目建设中，而是投入到其他“更急需要钱”的项目上去了。产生的后果，就是很多新区的建设，相比于住宅开发而言，基础设施和公共服务设施都处在后配套的状态，住宅开发完成多年后，配套设施才能够逐渐到位，于是出现“堵城”“睡城”也就不足为奇了。
常规建设管理体制在开发新区时的不足
从市场化的角度出发，一个城市片区规划是具有整体性的，土地的价值实际上来源于周边配套的完善程度。后配套模式产生的一个后果就是前期经营性用地出让时，土地价值达不到它应有的水平，企业不愿意出高价购买土地，因为后期的开发工作面临着不知道何时配套能够完善的风险，入住新区的居民和企业在很长一段时间内享受不到应有的配套服务。
从系统论的视角出发，我们可以看到，常规的政府建设管理体系的设计以行业统筹为基本分工原则，是站在城市层级来设计的，站在整个城市的角度分工和统筹。而一个新区实际上是城市的子系统之一，当这个子系统产生的收益不能遵循子系统优先的原则被使用时，那么这个子系统自然只能是后配套，外部投资者也不会给这个子系统的发展赋予很强的信心。
通过对城市建设过程中政府花钱逻辑的理解，我们就可以清楚的看到，常规城市建设管理体制只能适应城市的蔓延式连续发展，或者是城市的成熟区域建设管理需要。它很难专门为一个新区的优先发展而服务，这是政府常规建设管理体系的局限。
有很多新区开发时，地方政府都会成立一个指挥部甚至是专门的管委会，其主要职责是研究本区域的开发工作。为了支持新区发展，政府还会出台一个财政支持性政策，强调：本区域产生的土地收益封闭运行，都投入到本区的建设之中。
这个体制的安排，本质上就是为了打破以往常规城市建设管理职能——全市统筹和行业统筹。绝大多数管委会都是精简化的机构设置和人员配置，在管委会之下，真正负责具体的投融资工作，承担新区开发建设和发展职能的是新区的另一个主体。这个主体或者是政府的平台公司，或者是市场化的投资主体，他承担了融资、投资建设新区的各类设施，完成一级开发，按照新区的发展需求统筹运用新区产生的各类收益职能。
为区域发展增信
从融资的角度而言，如果把一个片区的开发看作一个大型项目，本区域的土地开发收益优先用于平衡本区域内各类配套设施的建设，而非由上级财政统筹，实际上是构建出了一个一个项目的金融信用。在此基础上，金融机构才能够为片区开发提供融资，否则金融机构的融资就只能依赖政府信用。
从规划落地的角度而言，到新区购买土地进行二级开发的开发商、来新区投资发展的产业企业、在新区购买住宅的居民等等，最